文/付建华

伴随我国基础设施建设、城市化进程及房地产业的快速发展，建筑业获得了极大的发展，建筑业从业人员的数量和规模日益扩大，来自农村的剩余劳动力和城镇下岗再就业人员成为了新增的从业人员，他们在拉动相关产业、转移农村富余劳动力、促进城乡统筹发展、加快小城镇建设等方面做出了巨大贡献，发挥了重要作用。但是，由于建筑劳务分包制度配套的法律法规不健全，建筑劳务分包市场秩序缺少有效监管，建筑劳务企业的社会地位还没有被广泛认可，生存面临着诸多困难，因此，如何加快发展建筑劳务企业，培育劳务市场，规范劳务分包行为，加快农村富余劳动力和城镇下岗人员的就业转移，以保持和促进建筑业的可持续发展，是当前需要认真思考和研究的课题，也是各级建设行政主管部门乃至各级人民政府亟待解决的现实问题。

劳务分包制度的现状

2001年，建设部在《建筑业企业资质管理规定》中提出了劳务分包企业的概念。当时建设部将建筑施工企业划分为施工总承包、专业承包和劳务分包3个层次。目前，我国建筑市场劳务队伍的组织形式主要有三种：一是以独立法人方式出现的劳务分包企业，近年来在各省市有关政策的大力扶持下呈迅速增长态势，但多数劳务分包企业未能有效运行；二是建筑施工企业自有的劳务作业班组，基本上由传统型的老企业通过转制、改组等方式演变而成，这类企业在劳务市场所占比例极少；三是“包工头”带队的零散用工，此类劳务承包形式最广，管理最散，一般与作业人员不签订劳动合同，不办理社保手续，仅凭完成的劳务工作量结算工资，这种用工方式弊端很多，但由于劳务分包体制机制不完善，现实中大量存在。

建设行业组织结构不合理。以西部省份甘肃省张掖市为例，截至2008年底，全市已成立建筑业企业136家，其中总承包企业52家，占企业总数的38.2%，专业总承包企业49家，占企业总数的36%，劳务企业35家，占企业总数的25.8%。从上述数据分析，总承包企业、专业总承包企业和劳务企业的企业格局不尽合理,此不合理的状况在全国各地普遍存在。

存在的主要问题

劳务分包制度不健全，劳务市场发育和建设滞后

受劳务市场发育和建设水平制约，目前我国很多中等及中等以下城市有形建筑市场尚未完全将劳务分包纳入监管和服务范围，真正意义上的劳务分包市场尚未建立，机制尚不完善，直接影响劳务公司的运营。从有形市场角度看，建筑劳务资源的优化配置渠道不畅通，不正当工程劳务分包交易和非法用工等行为难以监督制约。从劳务企业角度看，劳务企业与用工单位之间缺乏沟通联系，造成总承包企业、专业承包企业用工时找劳务企业难，成建制使用尤其困难。此外，建筑业劳务社会中介服务机构发展缓慢，能够为建筑劳动力供需双方提供信息、职介、职业培训、组织输出流动等服务的合法中介机构不足，信息采集传递方式单一，服务质量和效率不高。

建筑劳务人员文化程度不高，整体素质偏低

国家统计局和建设部数据资料显示，建筑行业从业人员整体文化素质偏低，相关职业技能培训明显不足。农村劳动力中，初中及以下文化程度的占85%左右，其中小学以下文化程度占40%，全国建筑业经过培训获得职业技能岗位证书（职业资格证）的农民工仅100万人左右，只占从事建筑业农村劳动力的5%，接受过短期培训的不足10%。虽然建设行政主管部门要求各建筑施工企业对进场农民工进行三级安全教育、岗前技术、安全交底，但并未从根本上解决农民工总体上业务素质低、技术水平差、安全意识不强等问题。建筑业从业人员整体文化素质偏低、岗位技术培训及职业技能鉴定落后，客观上阻碍了我国劳务分包企业的发展，已成为制约工程建设水平提高的重要因素。

建筑技术更新缓慢，专业人才缺乏且流失严重

技术人才是企业的核心竞争力，以张掖市为例，建筑业从业人员51180人，各类专业技术人员6448人，占12.59%；“十大员”及特殊工种技术人员达7514人，占14.68%；全市建筑企业普遍存在技术创新意识不强、建筑专业技术人才紧缺、人才储备不足、本地人才外流严重、新技术、新工艺、新材料、新设备方面的推广应用力度不大等问题，人才的缺乏严重束缚了建筑企业的壮大升级。

税费制度不合理，严重制约建筑劳务企业发展

按照现行税收政策，建筑施工总承包企业应缴纳3%的营业税，其中包含了人工费税率。如果总承包企业使用公司自己的劳务队伍，则不用再缴税；如果使用具有独立法人资格的劳务分包企业，则劳务分包企业还要按照人工费用的3%交纳营业税，造成事实上的“二次”缴税。劳务分包企业“重复” 缴纳的这部分税款，不仅增加了企业负担，更使企业与“包工头”处在了不同起跑线上，使其在劳务市场竞争中丧失优势。此外，税务部门把劳务分包企业归入服务性行业范围纳税，而服务性行业营业税率一般为5%，远高于建筑行业营业税率，这一做法对劳务企业无疑是雪上加霜，迫使劳务企业生产经营中不签合同，给税务部门“零”报税。

用工制度不规范，劳务工人合法权益难以保障

一是劳务企业的负责人普遍文化素质、专业知识不高，大部分是以前的劳务队长和“包工头”。劳务企业普遍存在运作极不规范、管理人员配备不足、不具备与劳务用工人员签订劳动合同等方面的能力。

二是由于建筑业从业人员流动性强，有的企业不与劳务工人签订劳动合同，有的企业以内部劳务承包协议取代劳动合同，让不具备法人资格的“包工头”为其承担应尽责任和义务，转嫁风险。据调查，多数劳务企业都没有给劳务工人办理养老、失业、医疗、工伤等保险，务工人员以工地为家，生活环境条件差，工作强度大，缺少必要的劳动保护和卫生条件，现场管理混乱，拖欠工资问题时有发生，侵害了农民工合法权益，对社会稳定造成隐患。

三是大部分农民工依靠简单、粗放、重复的体力劳动赚得较低的劳务收入，农民工普遍缺乏依法维权和自我保护意识，抗风险能力较差，容易受到市场的挤压和淘汰。

资金短缺制约了企业发展

从市场层面分析，建筑队伍总体规模过大，建筑市场竞争激烈，已形成僧多粥少的卖方市场，从而使得一些建筑业企业被动地承受让利、压级、压价、垫资、拖欠工程款等偏离市场规律的潜规则，只能保本微利经营。从信誉层面分析，建筑业企业资信程度不高，难以通过金融机构的投融资来实现银企合作。从企业自身层面分析，建筑业企业缺乏资金积累的原动力，较多地考虑眼前的利益，没有长远地规划企业的积累和自身的发展。有限的资金实力，致使大部分企业难以承接到外地的大型建设工程项目。

思考和建议

进一步提高对培育和完善建筑劳务市场重要性的认识

抓好建筑劳务市场建设与管理，不仅对于规范建筑劳务市场秩序、提升建筑队伍整体素质、提高工程质量和安全管理水平、做大做强建筑业具有重要意义，而且对于解决农村富余劳动力和城镇下岗职工就业转移、增加农民收入、维护社会稳定、构建和谐社会都将产生重大影响。为此，加强对劳务“带头人”等人员的政策培训，积极引导其以合资入股等方式成立建筑劳务分包企业，并鼓励引导现有成建制的建筑劳务队伍进行工商注册，获取劳务分包资质证书。通过发展壮大劳务企业，把农民最大限度地吸纳到劳务企业就业，在有组织、有制度、合法经营的企业制度保障下，切实减少和预防拖欠农民工工资或损害其合法权益等事件的发生。

进一步健全完善建筑劳务市场体系

一是建立服务体系，形成制度保障。建立城乡统一、覆盖广泛、信息灵敏、服务完善、规范有序的劳务市场服务体系，是培育和完善建筑劳务市场的重要任务。建议在政府统一规划和劳动、建设部门的指导协调下，建立多层次、专业化的建筑劳务职业中介机构，形成职介网络。在信息服务上，建立融信息收集、整理、贮存、传递和发布于—体的供求信息库和计算机网络系统，通过多种媒介和形式，为供求双方提供及时、准确的信息服务。在社会保障方面，加快建立覆盖所有建筑劳务人员的养老、医疗等保险制度体系，为维护建筑业从业人员的合法权益提供有效的制度保障。

二是健全法规体系，规范市场行为。通过健全完善建筑行业地方性法规条例和管理制度，强化建筑劳务资源配置市场化制度、市场主体风险共担制度、劳动关系契约化制度及社会保障制度等，使建筑业劳动力的开发、流动、使用与建筑劳务市场的运作处于法制的规范与保护之下。

三是强化监督体系，维护市场秩序。进一步加大执法监察力度，不定期对建筑劳务市场进行监督检查。从全面治理挂靠、转包、违法分包、劳务用工、持证上岗、现场监管、农民工培训、劳动合同签订、无故克扣拖欠农民工工资等行为入手，坚决取缔“包工头”，严肃查处违法违规分包行为，对违反规定的企业和责任人，依法严厉进行处罚。要建立劳务分包企业诚信档案，在行业内发挥警示和自律作用。

进一步规范建筑劳务用工管理

一是搭建劳务分包交易平台。建立建筑劳务分包企业市场准入制度。逐步引入建筑劳务分包招投标机制，建立劳务有形市场，鼓励和支持有条件的企业建立劳务基地，完善市场准入制度，彻底取缔“包工头”，使建筑劳务分包企业合法有序地进入建筑市场。

二是建立统一规范的劳务分包合同和合同示范文本制度。前者用于调整劳务企业与劳务发包企业之间的工程承发包关系；后者用于调整劳务企业与劳务人员之间的劳动合同关系。

三是建立劳务合同备案制度。加强对劳务合同的监管，规范建筑劳务分包市场主体行为。针对建筑劳务市场存在的劳务合同内容不合理、合同关系不规范、拖欠劳务费、合同履行困难等行为，行政主管部门应建立劳务合同备案制度，加大对劳务合同的监管力度，防止拖欠农民工工资现象发生，维护略具雏形的建筑劳务企业的合法权益。

四是推行持证上岗制度。务工人员必须取得所从事岗位的岗位资格证书及相应技能证书，才能从事相应技术工种的工作。通过以证管人，提高作业人员的质量意识与安全意识。

五是推行施工现场劳务分包作业“阳光工程”。劳务发包人必须在施工现场显著位置明示劳务发包、承包方名称及现场负责人姓名、劳务工程范围、开竣工期及投诉电话等劳务分包信息，接受社会监督。

六是进一步整顿规范建筑市场秩序，依法推行劳务分包制度。加大查处建筑市场违法行为，严厉打击挂靠和违法分包，建立预防和惩戒拖欠工资的长效机制，规范劳务用工备案制度，为劳务分包企业的发展创造良好的社会环境。

加强培训，提高建筑业劳务输出人员素质

重点抓好三种方式的培训。一是加强岗前培训，实行先培训后上岗，先考核后输出的原则，对具备条件的农民工进行理论和操作考试，合格者发给《施工企业技术工人岗位证书》，实行凭证输出。二是开展岗位培训，对上海、北京、南京等施工人员相对集中的施工一线，可与当地高等院校联合举办高层次培训班，提高劳务工人的操作能力和安全施工能力，尤其是提高他们应用新技术、新材料、新工艺的能力，造就一支高素质的建筑工程技术人员队伍。三是对境外输出的劳务，要加强外语听说能力和涉外礼仪及所赴国家法律法规常识的训练，提高他们在海外劳务市场上的竞争力。　　

进一步强化对建筑劳务企业的政策扶持

一是在有形劳务市场的招投标中，杜绝恶性低价竞争，使劳务分包企业有合理的利润空间。劳务企业为组织劳务作业必须建立管理班子，因而必然存在管理费用，建议工程造价管理部门合理确定劳务企业的管理费取费标准。

二是加大落实劳务分包企业的税收减免相关政策，特别是尽快解决劳务企业反响强烈的对劳务分包企业重复征税的问题。

三是建议工程造价管理部门根据实际情况，及时测算并确定人工费标准，适时调整人工费定额水平，按季发布各工种不同等级的人工费指导价，作为劳务工程投标和结算的基本依据，同时作为调解劳务工程承发包双方价格争议的依据。

四是建议人事部门借鉴江浙、广东、四川等地做法，制订相应政策措施，对建筑类专业技术人员的技术职称评定给予一定的政策倾斜，以缓解建筑行业专业技术人才紧缺的局面，为建筑总承包企业、专业公司及劳务分包企业的资质提升和发展壮大提供扶持与帮助。

五是完善劳务用工社会保障机制。政府及相关部门应对劳务企业养老、失业、医疗、工伤等各项保险制定具有可操作性的制度安排，确保务工人员的合法权益。

（作者单位：甘肃省张掖市建筑管理总站）